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剛剛過去的2016年，是“十三五”開局之年，也是全面建成小康社會進(jìn)入決勝階段的第一年。這一年，在黨中央、國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國環(huán)保系統(tǒng)銳意進(jìn)取，深化改革，攻堅(jiān)克難，生態(tài)文明體制改革亮點(diǎn)紛呈，污染防治三大戰(zhàn)役穩(wěn)步推進(jìn)，環(huán)境法治建設(shè)不斷深化，各項(xiàng)工作取得明顯進(jìn)展。記者推出“改善環(huán)境質(zhì)量這一年”系列綜述，與您一起回眸2016，展望2017。
2016年，“十三五”開局，改革走向全面深化。在我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)和環(huán)境保護(hù)發(fā)展史上，這一年留下了深刻印記。
中央環(huán)保督察、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂管、排污許可改革、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理、開展“雙隨機(jī)”執(zhí)法……這一年，環(huán)保工作中一個關(guān)鍵詞貫穿始終：改革創(chuàng)新。力度之大、范圍之廣令人印象深刻。
深度：理順體制機(jī)制 完善治本之策
如果說2015年的制度改革將生態(tài)文明從戰(zhàn)略變?yōu)樗{(lán)圖，那么2016年生態(tài)環(huán)保工作則開始從關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和具體措施入手挺進(jìn)改革。
2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。
有業(yè)內(nèi)人士將這一改革措施稱為“底盤性”的制度改革。垂直管理制度改革嵌入于整個生態(tài)文明體制改革的大系統(tǒng)之中，與各項(xiàng)生態(tài)文明制度的重大改革一脈相承。
從制度設(shè)計(jì)上，強(qiáng)化地方黨委和政府及相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，要求制定相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，由省級環(huán)保部門直接行使環(huán)境監(jiān)測職能，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)有效，打破地方政府干預(yù)環(huán)保工作的困局。同時，垂直管理還將解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題，并規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。
中央有部署，地方有落實(shí)。按照《指導(dǎo)意見》要求，全國已有12個省市提出了改革試點(diǎn)申請?！逗颖笔…h(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實(shí)施方案》落實(shí)“管發(fā)展必須管環(huán)保，管生產(chǎn)必須管環(huán)?！币?，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子成員“一崗雙責(zé)”。重慶市強(qiáng)調(diào)通過建立環(huán)境監(jiān)察體系，補(bǔ)齊環(huán)?！岸秸倍贪?。
垂直管理著眼于從體制上根治地方政府干預(yù)環(huán)保工作的頑疾，而中央環(huán)保督察的改革創(chuàng)新之舉則一針見血地刺破了地方病灶。
向當(dāng)?shù)卣晦k群眾來電來信舉報(bào)環(huán)境問題13316件，其中責(zé)令整改9722件，立案處罰2906件，立案偵查215件，約談2275人，問責(zé)3492人。在人們還在感嘆第一批中央環(huán)保督察的督責(zé)之嚴(yán)和震撼之強(qiáng)之時，第二批中央環(huán)保督察的7個督察組的工作已經(jīng)全面啟動。
“這份精準(zhǔn)的環(huán)?！\斷書’，這副辛辣的環(huán)?！逍褎?，正是江蘇急需的?！闭缃K省環(huán)保廳廳長陳蒙蒙所言，中央環(huán)保督察，給地方的環(huán)境保護(hù)工作提供了一個重大契機(jī)。按照督察反饋意見，各地深刻反思，舉一反三，有針對性地提出了整改方案，切實(shí)推動了環(huán)境保護(hù)工作的開展。
理順機(jī)制、壓實(shí)責(zé)任，改革創(chuàng)新毫不止步，向污染源管控拓展：2016年11月10日，《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》正式印發(fā)。
按照制度設(shè)計(jì)，建立以排污許可制為核心的新型環(huán)境管理制度體系，一方面，解決了“多套數(shù)據(jù)”問題，使環(huán)境管理更加高效。另一方面，通過自行監(jiān)測、公布排污許可證執(zhí)行報(bào)告，企事業(yè)單位治污主體責(zé)任得以加強(qiáng)。
“排污許可是促進(jìn)總量控制和質(zhì)量改善緊密關(guān)聯(lián)、有效協(xié)同的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！杯h(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧表示，通過企事業(yè)排污單位精細(xì)化的總量控制和許可要求，區(qū)域性總量控制才能轉(zhuǎn)型到服務(wù)于環(huán)境質(zhì)量改善這一核心上來。
銳度：直面不足 解決突出問題
2016年生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的改革直指環(huán)境管理過程中的緊迫問題，充分展現(xiàn)了改革的銳度。
不管是在中央環(huán)保督察、地方環(huán)境執(zhí)法案例，以及新聞媒體的報(bào)道中，監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的現(xiàn)象時有發(fā)生。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，一方面可能使環(huán)境管理和科學(xué)決策造成誤判，另一方面則會使公眾對環(huán)境質(zhì)量的改善成果存在質(zhì)疑。
2016年的改革重點(diǎn)之一，正是直指環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假這一現(xiàn)實(shí)問題，完善了環(huán)境監(jiān)測體系的建設(shè)，保障了監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量。
2016年2月，環(huán)境保護(hù)部常務(wù)會審議并原則通過了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案實(shí)施計(jì)劃(2016~2020)》，明確了2016年~2020年生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)目標(biāo)。
同時，為保障環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量，環(huán)境保護(hù)部還在2016年陸續(xù)印發(fā)了《“十三五”環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理工作方案》及《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境空氣自動監(jiān)測質(zhì)量管理的工作方案》，明確了深化體制機(jī)制改革、健全管理體系、完善技術(shù)體系、創(chuàng)新管理機(jī)制和加大懲處力度等5方面的工作內(nèi)容。
在地方層面，各省市也積極實(shí)踐，根據(jù)自身特點(diǎn)探索形成了各自的質(zhì)量管理體系，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確。
山東省率先在全國改革環(huán)境監(jiān)測管理體制機(jī)制，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量“上收一級”、污染源“下放一級”管理體制和空氣站TO(轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營)模式社會化運(yùn)營機(jī)制。
上海嘗試開展了國控點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維質(zhì)量第三方審核，以加強(qiáng)環(huán)境空氣自動監(jiān)測的質(zhì)量管理。同時，建立了由市環(huán)境監(jiān)測中心、區(qū)環(huán)境監(jiān)測站和子站運(yùn)維人員聯(lián)動的日?？諝赓|(zhì)量數(shù)據(jù)審核制度。
改革體現(xiàn)銳度的另一個體現(xiàn)，是環(huán)境執(zhí)法加強(qiáng)了對企事業(yè)等排污單位的精細(xì)化管理，避免“燈下黑”情況的出現(xiàn)。
告別“固定頻率、固定企業(yè)”監(jiān)管方式，進(jìn)入到“人員隨機(jī)、企業(yè)隨機(jī)”抽查模式，是2016年環(huán)境執(zhí)法的一個明顯變化。此前，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》明確要求，要大力推廣隨機(jī)抽查監(jiān)管，并提出“雙隨機(jī)”抽查要做到全程留痕，實(shí)現(xiàn)責(zé)任可追溯。
為落實(shí)這一要求，環(huán)境保護(hù)部于2015年印發(fā)了《關(guān)于在污染源日常環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域推廣隨機(jī)抽查制度的實(shí)施方案》，并要求各地遵照執(zhí)行。2016年“雙隨機(jī)”的執(zhí)法手段被越來越多地應(yīng)用到地方環(huán)境執(zhí)法當(dāng)中。
“這一制度是日常環(huán)境監(jiān)管制度的重大改革?！焙颖笔…h(huán)境執(zhí)法監(jiān)察局局長趙軍說，按照重點(diǎn)排污單位、一般排污單位和特殊監(jiān)管對象的分類，河北省在全省污染源動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫錄入的77950家污染源基礎(chǔ)上，組織市、縣兩級環(huán)保部門進(jìn)一步明確污染源日常環(huán)境監(jiān)管對象清單，建立完善污染源日常環(huán)境監(jiān)管數(shù)據(jù)庫。
福建省環(huán)保廳先后出臺了《“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制實(shí)施方案》《環(huán)保評審專家管理辦法》，加強(qiáng)對審批項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管。建立了市場主體名錄庫。所有隨機(jī)抽查共用1個執(zhí)法檢查人員名錄庫，每年抽查比例不低于市場主體的5%，抽查頻次原則上不低于兩次。
廣度：涉及廣泛領(lǐng)域 全面推動環(huán)境管理轉(zhuǎn)型
從源頭防控到事中事后監(jiān)管，從落實(shí)地方政府責(zé)任到運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，一年來生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革創(chuàng)新點(diǎn)多面廣，亮點(diǎn)突出，在體現(xiàn)了深度、展現(xiàn)了銳度的同時，也讓公眾感受到了廣度。
——落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，“一把手”環(huán)境保護(hù)責(zé)任更加明確。
中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》，要求評價(jià)考核在資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域有關(guān)專項(xiàng)考核的基礎(chǔ)上綜合開展，采取評價(jià)和考核相結(jié)合的方式，實(shí)行一年一評價(jià)、五年一考核。這意味著環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)的好壞將成為政績考核的必考題。
除了在任期間要接受環(huán)保督察和落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任“考試”，“一把手”離任后同樣要接受自然資源資產(chǎn)審計(jì)。
湖南省審議通過《湖南省貫徹落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)實(shí)施細(xì)則》《湖南省開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)實(shí)施方案》等重要改革方案。并啟動湖南省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，由湖南省審計(jì)廳會同省委組織部選擇1個市和兩個縣先行試點(diǎn)。
青海省印發(fā)《青海省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則(試行)》，明晰了責(zé)任主體，細(xì)化了追責(zé)情形。針對黨委政府及其相關(guān)部門在決策、執(zhí)行、監(jiān)管中可能出現(xiàn)的不作為、亂作為而造成生態(tài)環(huán)境損害的突出問題，確定了4類責(zé)任主體的32種具體責(zé)任追究情形。
——嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，形成生態(tài)保護(hù)紅線全國“一張圖”。
2016年11月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會議審議通過了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》。會議強(qiáng)調(diào)劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，要按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的思路，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，形成生態(tài)保護(hù)紅線全國“一張圖”。
——深化環(huán)評制度改革，強(qiáng)調(diào)污染的“源頭防控”。
繼2015年在環(huán)評機(jī)構(gòu)管理制度改革之后，2016年環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革實(shí)施方案》?！皠澘蜃?、定規(guī)則、抓落實(shí)”，抓住“放、管、服”三統(tǒng)一，聚焦戰(zhàn)略規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評、事中事后監(jiān)管、信息公開公眾參與四大改革板塊。方案的實(shí)施，將通過程序上不斷優(yōu)化、管理上不斷規(guī)范來改革環(huán)評管理模式，發(fā)揮環(huán)境影響評價(jià)制度從源頭上預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。
——生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)積極推進(jìn)，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”困局。
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的目的，是確保受損的生態(tài)環(huán)境得到及時有效的修復(fù)，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。2016年，吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南等7省(市)結(jié)合自身特點(diǎn)研究制定了各自的試點(diǎn)工作實(shí)施方案，為2018年在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和相關(guān)立法提供寶貴實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
——完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，調(diào)動各方保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。
2016年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，提出按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償，政府主導(dǎo)、社會參與，統(tǒng)籌兼顧、轉(zhuǎn)型發(fā)展，試點(diǎn)先行、穩(wěn)步實(shí)施的原則，著力落實(shí)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償任務(wù)，并要求從7個方面推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。
——設(shè)定生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，探索生態(tài)文明體系建設(shè)路徑。
2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)的意見》和《國家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)(福建)實(shí)施方案》，決定選擇福建作為全國第一個國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，開展生態(tài)文明體制改革綜合試驗(yàn)，為完成生態(tài)文明制度體系建設(shè)探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。
——推動跨流域和區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控，解決現(xiàn)有機(jī)制松散、權(quán)威性不足問題。
根據(jù)中央改革安排部署，結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》“建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”的要求，2016年環(huán)境保護(hù)部牽頭起草了《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》和《跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，其中《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》已按程序報(bào)批。
——推進(jìn)《環(huán)境保護(hù)稅法》等出臺，用市場和經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任，激發(fā)治污活力。
在2016年12月的第十二屆全國人大常委會第二十五次會議上，《環(huán)境保護(hù)稅法》正式被表決通過，并將于2018年1月1日起實(shí)施?！百M(fèi)改稅”的變化，將有利于解決排污收費(fèi)制度存在的執(zhí)法剛性不足、地方干預(yù)等問題，并提高納稅人的環(huán)保意識。此外，環(huán)境保護(hù)部還牽頭起草了《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度方案》，并會同農(nóng)業(yè)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》。
……
回望2016，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的改革創(chuàng)新正在穩(wěn)步推進(jìn)，效果也開始顯現(xiàn)。我們有理由相信，堅(jiān)定信念，共同努力渡過“深水區(qū)”，生態(tài)環(huán)保改革的紅利將愈發(fā)顯現(xiàn)，2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的目標(biāo)一定能夠?qū)崿F(xiàn)。
短評
以改革創(chuàng)新激發(fā)新動能
改革是事業(yè)發(fā)展的必由之路;創(chuàng)新是事業(yè)進(jìn)步的不竭動力。2016年，環(huán)境保護(hù)部緊扣黨和國家戰(zhàn)略部署，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域改革步伐更快，程度更深，范圍更廣，效果也開始逐步顯現(xiàn)。
改革創(chuàng)新，解決了環(huán)保領(lǐng)域深層次的矛盾和問題。面對改善環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)生態(tài)文明的新形勢，我國環(huán)境管理體系中一些不適應(yīng)問題逐步顯現(xiàn)，一些掣肘現(xiàn)象不斷暴露，急需從頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行改革。開展“底盤式”制度改革，建立固定污染源環(huán)境管理的核心制度等，正是為了從根本上化解矛盾、解決問題，通過改革充分激發(fā)活力，使環(huán)境管理更科學(xué)、更有效。
改革創(chuàng)新，突出了重點(diǎn)，兼顧了大局。改革，要抓住主要矛盾。2016年生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的改革，重在破除體制機(jī)制障礙，使環(huán)境管理體系更順暢，銜接更緊密;改革，要重視協(xié)同效應(yīng)。2016年生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的改革，涵蓋行政、經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域，旨在推動環(huán)保責(zé)任更實(shí)，環(huán)境執(zhí)法更嚴(yán)，監(jiān)測數(shù)據(jù)更準(zhǔn)，進(jìn)而建設(shè)大環(huán)保格局。
改革創(chuàng)新，做到了上下聯(lián)動，落實(shí)到位。改革需要凝聚各方共識，形成上下合力。
環(huán)境保護(hù)部深入調(diào)研、認(rèn)真研究、結(jié)合實(shí)際，推出環(huán)境管理制度改革的頂層設(shè)計(jì)，貫徹落實(shí)黨和國家全面深化生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域改革的部署。各地積極響應(yīng)，結(jié)合自身實(shí)際，做出了積極探索，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，既豐富了改革的內(nèi)容，又提供了有力的實(shí)踐。
改革，是興利除弊的必然要求;改革，是與時俱進(jìn)的不二選擇。只有不斷深化改革創(chuàng)新，改善環(huán)境質(zhì)量的道路才能越走越寬，建設(shè)生態(tài)文明的力量才能越來越強(qiáng)。
